"Por interesses políticos a legislação sofre muitos abanões e fica com regras pouco claras"

Portugal está entre os melhores países do mundo a aprovar leis, mas falta colocá-las na prática. Luís de Sousa, investigador auxiliar do Instituto de Ciências Sociais da Universidade de Lisboa e um dos maiores estudiosos do tema, é bastante crítico à forma como o processo legislativo é conduzido no país. Deixa alertas sobre o financiamento partidário, critica a falta de especialização na justiça e as fragilidades das entidades fiscalizadoras.

No ranking global de perceção de corrupção de 2020, Portugal desceu três lugares. Isso significa que as pessoas consideram que a corrupção aumentou no país?
Esse ranking não é um inquérito à população. É um índice feito com dados e perceções recolhidos em vários inquéritos internacionais, sobretudo a homens de negócios, peritos internacionais, etc. Há um outro instrumento que procura medir as perceções domésticas em relação à corrupção, perceções, atitudes e práticas autorreportadas, aquilo que às vezes chamamos de vitimização. Vitimização porque a pergunta é colocada em termos de corrupção passiva. Se nos últimos 12 meses, ou nos últimos três anos, foi solicitado ao indivíduo um suborno por um funcionário público. Em todo o caso, estas três dimensões, perceções e atitudes e experiências ou práticas autorreportadas são analisadas no Global Corruption Barometer. Aí sim estamos a falar de perceções de uma parte representativa de um país.

A perceção internacional é essencial para os países...
Claro que sim. Importa sobretudo para os países que têm uma elevada exposição da sua dívida aos mercados internacionais, que estão dependentes de investimento externo. É uma questão reputacional, de credibilidade, de confiança. E quando nós acedemos aos mercados, sejam outros países ou mercados privados, para financiar a nossa dívida, obviamente que é importante eles terem a segurança de que somos sérios, rigorosos, nas contas públicas. Ou seja, que isto [país] não está num desgoverno, que os níveis de corrupção estão contidos.

Que implicações podem existir a partir dessas perceções?
Os níveis de corrupção podem ter implicações financeiras diretas, portanto perdas financeiras; podem ter perdas do ponto de vista organizacional, isto é criar instabilidade no funcionamento das organizações; podem ter impactos reputacionais, ou seja o receio dos investidores de entrarem neste mercado, porque acham que o mercado vai proteger determinados players e não outros, vai criar obstáculos e obviamente que isso cria receios. Ou seja riscos. E mina a confiança, também, não só dos investidores, mas também dos cidadãos, e isso é igualmente negativo.

As decisões judiciais também contam para essas decisões...
Importa olhar para esses indícios mas não apenas esse, há outros indícios de governança que são feitos por outros organismos, não apenas pela Transparency International. Obviamente, não estamos a medir a corrupção de facto. É complicado até só do ponto de vista penal, em termos de crime. Porque diferentes países podem ter diferentes molduras penais. É verdade que cada vez mais isso não é o caso. Há uma convergência devido aos vários instrumentos multilaterais que têm sido adotados, convenções, etc., como a Convenção das Nações Unidas, convenções até a nível europeu, do Conselho da Europa, tanto civil como penal, também foram adotadas, tudo isso leva, obviamente, a uma convergência das molduras, das molduras penais. Mas mesmo assim pode haver diferenças e há sobretudo diferenças no desempenho da magistratura.

Que tipo de desempenho?
Não é na aplicação da lei. Podíamos estar a olhar para um país com uma alta taxa de incidência do crime de corrupção e criminalidade conexa e dizer "eh lá, este país está...", quando na realidade estamos a avaliar a eficácia do sistema. Ou seja, o mais eficaz acabaria por ser penalizado na fotografia. Portanto não é só corrupção, suborno, às vezes são obstáculos burocráticos, são tráfico de influência, são formas, digamos, informais de aceder às coisas.

Se há uma perceção de que aquilo não é feito com transparência já por si só é preocupante porque mina a confiança dos cidadãos nos processos, no que poderá eventualmente ter acontecido.

Considera que as pessoas desculpam algum tipo de corrupção? Têm a tendência a nem considerar determinado tipo de situações como corrupção?
Sim, num inquérito que fizemos introduzirmos uma pergunta com 11 cenários de integridade. Os cenários são abstratos, mas estão ancorados em casos reais. Foram descaracterizados, foram simplificados. No fundo, foi-lhes perguntado se consideravam que era corrupção ou não, numa escala de 0 a 10.

As chamadas nuances...
Pode ser algo no meio. E vê-se que há duas coisas: uma, de um modo geral houve cenários que foram pontuados em termos médios para lá do ponto médio. Significa que há uma elevada censura ou identificação de que estes cenários são, de facto, de corrupção. Mas também há alguma gradação que tem muito que ver com a ambiguidade legal em torno dos cenários. Cenários onde não há dúvida nenhuma que estamos a falar crime, obviamente, que as pessoas colam-se mais à norma jurídica. Isto é crime, acabou. Agora aqueles onde há alguma ambiguidade quanto à legalidade do comportamento ou da prática, aí há uma maior relativização.

E de que tipo de coisas é que estamos a falar?
Estamos a falar, por exemplo, de coisas menos graves mas que são bastante difusas na nossa cultura, no relacionamento que temos com a administração, nomeadamente o puxar cordelinhos, às vezes seguir procedimentos mais simplificados, mais expeditos, mas com prejuízo em termos da responsabilidade e em termos até da transferência dos processos. E, sobretudo, verificou-se agora no contexto da pandemia, através das medidas especiais de contratação. Atenção que estamos a falar de perceções, portanto pode não ter acontecido nada. Mas se há uma perceção de que aquilo não é feito com transparência já por si só é preocupante porque mina a confiança dos cidadãos nos processos, no que poderá eventualmente ter acontecido.

Aliás, as crises acabam por potenciar ainda mais esse tipo de situações, não é?
Respondendo à pergunta, sim. Isso pode ser problemático, nomeadamente com determinado tipo de comportamentos que vemos amiúde serem discutidos na comunicação social, que tem que ver com o comportamento de eleitos no exercício de funções, por exemplo através da aceitação de presentes, de hospitalidade, como foi o caso, por exemplo, das viagens para ir ao futebol, ou determinadas práticas ou terminadas informalidades associadas ao financiamento dos partidos. Ou o fenómeno das portas giratórias - elas são giratórias precisamente porque tanto pode ser à entrada como à saída - de haver um fluxo entre o público e o privado.

Essa é a questão do período de quarentena para quem deixa, por exemplo, cargos governativos. O que se devia fazer?
Essa medida tem sido adotada em vários países para mitigar esse risco de integridade à saída, sobretudo dos ministros que assumem funções no privado após o exercício de funções. Não é o caso de alguns ministros que são funcionários públicos. Mas sobretudo ministros que vêm do setor privado, e que, depois, regressam ao mesmo setor. E aí colocam-se riscos associados como a informação privilegiada, contactos, etc.

Podem dar "vantagem" às instituições para onde vão...
Claro que podem trazer vantagens competitivas para quem empregar o político em saída de funções. Os países têm adotado algumas medidas [para evitar essa situação], mas na maioria dos casos não têm sido bem-sucedidas. Portugal não é caso único. O problema é que muitas das vezes nos limitamos a estipular um período de nojo, um período de quarentena à saída. Agora até se fala da questão da entrada. Mas tenho dificuldades em ver que isso possa ser adotado em termos das nomeações para o governo, Não posso esperar para nomear um ministro daqui a dois anos, não é? Mas pode haver outras alternativas, nomeadamente o que faz a Comissão Europeia, e que fazem os Estados Unidos relativamente aos seus vice-presidentes e a outras entidades, e que fazem uma série de países relativamente a altos cargos públicos, que são extremamente sensíveis, que se chama integrity screening. Portanto, haver um escrutínio antes de tomar posse.

Toda esta discussão acaba por ser boa para o palco mediático, mas sem grandes avanços...
É uma dinâmica de populismo. Palcos morais de um partido em relação a outro porque eu quero que seja três anos [período de nojo] e não apenas dois. E o outro diz "ah, queres três então toma lá cinco". Depois entra-se numa espiral que ninguém explica porque é que três é melhor do que dois e porque é que com cinco anos o caso fica resolvido e será que fica resolvido?

E depois também não se aprova nada.
A questão é essa. Depois ninguém aprova nada. É só muito barulho.

A legislação também "não ajuda"?
Além dessa dinâmica política o facto é que essas medidas, muitas vezes, se resumem a discutir o tempo da quarentena e a que tipo de atividades pós-exercício de funções se aplica. E o que é que isso significa? Gostava de que um catedrático de Direito explicasse de fio a pavio porque é que no direito público se não vier especificamente na lei então é permitido. É como a pele do leopardo. Quer dizer anda-se ali a contar as manchas, mas o pano de fundo é permissivo. No caso português: não podem regressar. Não podem aceitar um emprego no privado, nas empresas com as quais o Estado tenha relações, que tenham sido objeto de privatização, tenham sido objeto de um benefício fiscal ou tenham sido objeto de um contrato-programa financeiro.

Mas isso tem de estar escrito na legislação.
Sim, têm de ser identificados. Mas depois há uma exceção que diz: mas podem regressar para as empresas de onde vieram, ou seja, se por acaso tinham vindo dessas empresas [que receberam ajudas ou tenham sido privatizadas] podem voltar. Só se faz a norma. Quem é que faz a monitorização disto? Quem é que sabe para onde vai o ministro? Ele tem de fazer um reporte? Quando é convidado para ir para uma empresa informa a quem? É que depois de estar fora do governo não tem de dar satisfações a ninguém. O caso ser tratado pelo Ministério Público e avançar-se com um processo. Isso não é gestão de conflitos de interesses é atuar sobre uma violação grosseira da lei. A gestão não é isso.

Gostava de que um catedrático de Direito explicasse de fio a pavio porque é que no direito público se não vier especificamente na lei então é permitido

Nós não temos um problema de leis. Temos um problema de colocar as leis a funcionar, então.
Sim e não, temos as duas coisas. Em termos de quantidade, Portugal do ponto de vista do legislador tem estado sempre na linha da frente. Portugal pertence, e isso acho que é um ponto positivo, a uma série de organismos multilaterais. Está no núcleo duro de países que têm mais membros em organizações internacionais, a nível europeu, e até a nível mundial. E isso vem com caderno de encargos, temos de mostrar que estamos a avançar com as coisas.

Mas, depois, nem sempre seguimos as recomendações...
Exatamente. Depois temos as recomendações, temos os tratados internacionais, convenções e que nós transpomos. Essa transposição para a ordem jurídica interna é expedita - ponto positivo - mas depois entrar no detalhe das medidas que lá estão e como é que elas serão desenvolvidas internamente, aí as coisas já começam a ser um bocadinho mais complicadas. Mas tem havido um esforço de colocar Portugal na linha da frente. O problema depois está na qualidade do próprio enquadramento legal.

Como?
Sofre muitos abanões. Por interesses políticos, por diferentes posições dos partidos. Não há consenso em muitas matérias. E estou já a falar de mecanismos específicos, de limitações específicas. Isso leva a que muitas das vezes tenha de se negociar para baixo, para o mínimo denominador comum. E o que é que se faz? Faz-se que muitas das vezes o articulado da lei fique um bocadinho solto. E inconsistente. E quando a entidade que é responsável por aplicar a legislação vai ter inúmeras dificuldades, vão existir inúmeros alçapões, regras pouco claras.

O tal facto de não se especificar na lei todas as possibilidades?
E a não articulação às vezes dos organismos que têm competências nessa matéria. O diploma fica com uma qualidade lesada, do ponto de vista da articulação dos vários normativos, da clarificação de conceitos operacionais. O que é um donativo? Numa lei de financiamento de partidos? É preciso clarificar logo isso ao início. Qual é a diferença entre donativos e contribuições?

E qual é a solução?
Tem de ficar lá tudo clarificado ao início. Falta os preâmbulos nos textos e a pegada legislativa. Quem é que contribuiu para isto, para este diploma que está aqui? Como é que isto chegou a esta forma? Houve associações que foram ouvidas? Grupos de interesses que foram ouvidos? Entidades patronais. Quem é que foi ouvido, quem é que contribuiu?

Estamos a produzir legislação de "faz de conta"?
É. Há problemas da qualidade da lei, sobretudo das que dizem respeito à regulação da ética na política. Porque essas tocam os interesses diretos do legislador. Às vezes a negociação faz baixar a bitola para um mínimo denominador comum que é ineficaz. É ineficaz porque depois vai produzir inúmeras dificuldades aos organismos. Por exemplo, as declarações patrimoniais eram enviadas para a secção do Ministério Público no Tribunal Constitucional, mas agora já não pois foi criada a entidade da transferência que não saiu do papel, mas pronto.

Tem de ficar lá tudo clarificado ao início. Falta os preâmbulos nos textos e a pegada legislativa. Quem é que contribuiu para isto, para este diploma que está aqui?

Aí está um bom exemplo...
Foi criada com esse propósito. A questão é: o que é que faz o Ministério Público? Avalia os conteúdos? Como é que verifica se a informação que está lá é fidedigna ou não? Tem algum acesso a registos de propriedade? Tem algum acesso a contas bancárias? Tem algum acesso a registos automóveis? Então como é que vai aferir se o que lá está é correto?

Portanto esse controlo não vai resultar?
Vai de certeza absoluta patinar. Quando as instituições não atuam a opinião pública começa a achar que é tudo igual. Há uma comissão de ética no parlamento. Não atuou sobre o facto de muitos membros do parlamento estarem em escritórios de advogados que estão a lidar diretamente com diplomas que são apreciados na Assembleia da República. E não se pronuncia sobre isso?

O relatório mais recente do Grupo de Estados contra a Corrupção do Conselho da Europa [GRECO] faz recomendações sobre a atividade política e judicial, mas só as referentes aos juízes foram cumpridas....

Desde o início que achei que quando o GRECO entrasse na ética política ia ter inúmeras dificuldades em fazer passar as suas recomendações. E foi o que aconteceu. Não foi só para Portugal, foi para uma série de países.

Isso leva a quebra de reputação do país....
O GRECO é um órgão diplomático. Tentam fazer que os países cumpram as recomendações, mas compreendem que às vezes estão mesmo a esbarrar contra a parede. Há que ler o relatório nas entrelinhas porque se vê logo quando é que os avaliadores estão insatisfeitos. E no caso português, no que diz respeito aos deputados, foi, de facto, muito mau.

Há que ler o relatório nas entrelinhas porque se vê logo quando é que os avaliadores estão insatisfeitos. E no caso português, no que diz respeito aos deputados, foi, de facto, muito mau.

Há também a questão do financiamento dos partidos.
Se digo que as contribuições de militantes foram de 500 mil euros, como é que se sabe quem deu e quanto é que cada um deu? E as entidades que devem controlar não o conseguem. Têm problemas de desenho institucional, de capacitação, que começa logo pela liderança, como é que são escolhidos. Por exemplo, a nomeação do presidente da Entidade das Contas. Ninguém sabe quem são os candidatos, qual é o conhecimento que têm nestas matérias? Qual é a experiência que têm? Quais são as ligações que eventualmente têm aos partidos? Nada. É um processo muito opaco para um organismo que visa a transparência.

A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção não é um passo em frente nesta questão?
Não. A Estratégia Nacional de Combate à Corrupção não pensou em nada disto. Aliás, como é que uma estratégia pode ser feita sem uma avaliação prévia do que é que está a funcionar ou não está a funcionar? Mostrem-me o relatório das pessoas com quem falaram. E devia-se ver o que se faz lá fora. Perceber como é que outros países funcionam, como é que respondem a estes problemas, etc.

Faltam em Portugal análises e estatísticas sobre a corrupção?
Sim, nomeadamente estatística mais descritiva. Quando estava no ISCTE tínhamos um projeto em parceria com o DCIAP em que olhávamos para a corrupção participada, os crimes de corrupção e criminalidade conexa participada nos tribunais de primeira instância e aquilo permitia basicamente três coisas: permitia uma visualização das principais tendências, portanto, a distribuição dos processos por território, por comarca, por tipo.

O que é que essa análise permitia?
Conhecer o ato de corrupção. Quem são os atores? Que montantes é que estavam envolvidos? Que tipo de decisões é que estavam envolvidas na troca? Quem é que fez a abordagem? Foi o passivo ou o ativo que tomou a iniciativa? De que ministério são ou em que entidade trabalham? Ou seja, isso permitia-nos fazer a anatomia do crime de corrupção. Digo crime de corrupção e criminal conexa. Corrupção, peculato, participação ilícita em negócio, abuso de poder, se não estou em erro. E uma terceira componente, o projeto permitia-nos ver a dinâmica processual.

Também ajuda na prevenção?
Sim, e dou o seguinte exemplo: quando as participações eram anónimas a taxa de arquivamento por insuficiência de prova era elevadíssima. Isto diz duas coisas. Diz que criar plataformas online de reporte pode aumentar a procura, mas essa não é de qualidade. Também sugeriam que quando a denúncia era feita dentro do organismo onde era reportada a ocorrência a probabilidade de chegar à fase de julgamento era maior. Era quase 100%. Portanto, o que é que significa? Que o instrumento de proteção de denunciantes é extremamente importante.

A questão do estatuto a dar a um denunciante tem sido muito falado...
Quando relacionado com o setor público. O projeto do DCIAP indicava-nos claramente que os funcionários públicos têm essa disponibilidade [de colaborar/denunciar]. As queixas chegam até à fase de julgamento. Não perde pelo caminho por inexistência de prova. Vai bem fundamentado. Já no privado, no contexto organizacional do privado, nós esbarramos aqui com um problema que é termos uma grande fatia de pequenas e médias empresas e, sobretudo, de microempresas familiares.

Há o receio de que se se fizer a denúncia isso pode ter implicações de tal forma graves para a minha empresa que pode fechar e perco o emprego. E, portanto, também há um proteger da empresa.

A legislação não pode ajudar a mudar essa situação?
A partir do momento em que estou a dizer que pode haver implicações em termos da proteção de denunciantes isto vai ter consequências depois ao nível da repressão. O contributo da Academia não é só ao nível da prevenção mas também para o desenho, das opções dos regimes jurídicos que se querem adotar.

Como por exemplo?
Houve uma vez em que alertámos para uma série de problemas na mudança à Lei do Financiamento dos Partidos. Só que fizeram as alterações e depois é que nos convidaram [para ir ao parlamento] - para quê? Na altura ainda perguntei: mas se já adotaram, se não fomos tidos nem achados antes porque é que vamos ser ouvidos agora que já foi adotada a alteração? É para quê? Para nos falarem da bondade da reforma? Não. Era para dar um tipo de puxão de orelhas, era um bocado para fazer show off. Era demonstrar a bondade da reforma aos não crentes. Foi logo um grande escândalo.

Há mais casos desse tipo?
Uma vez deram-me 13 diplomas para ler e dar parecer com um mês de antecedência. Enfim, fiz os comentários que achei pertinentes. Lá estavam as falhas de que falo, a entidade da transparência moldada sobre uma entidade que já funcionava mal. E isso é mesmo a pedir para as coisas correrem mal. A sensação com que eu fiquei é que nada do que eu disse ficou refletido, nem tive feedback. Houve uma questão que eu levantei, sobre a monitorização da fiscalização das declarações patrimoniais, porque eu nunca na minha vida vi um relatório sobre isso. Nunca. Na altura o deputado Fernando Negrão [PSD] disse que já tinha sido solicitado um relatório ao Ministério Público. Até hoje estou à espera. Mais tarde fui ao parlamento quando quiseram introduzir a martelo uma alteração à Lei do Financiamento de Partidos, colando essa alteração nos anexos do orçamento. Foi quando fizeram a substituição do salário mínimo nacional mensal como medida para o cálculo dos reembolsos de despesas e do financiamento público. E alteraram isso com o novo indexante de apoio social. Só que eliminaram algumas alíneas que tinham que ver com obrigações de reporte, etc. Parece anedótico. Deu tamanha discussão que depois o Bloco de Esquerda pediu uma comissão de inquérito.

Resolveu-se?
Sim. Mas ficou de haver uma comissão de inquérito que até hoje nunca houve.

Com casos mediáticos como a Operação Marquês, que envolve o ex-primeiro-ministro José Sócrates, os casos BES e Monte Branco, por exemplo, e com a indicação de que a corrupção em Portugal tirará à economia, ou movimentará, 18 mil milhões por ano, a serem usados em campanhas partidárias não se está a abrir caminho para populismos e extremos na sociedade?
Sim, a mediatização do tema criou aí uma janela de oportunidade para os partidos antissistema, partidos populistas, explorarem esse discurso a nível sociotrópico. Isto é, sempre muito pela rama.

Mas as pessoas têm essa noção, de aumento de populismos?
Se formos em concreto falar de problemas, dos riscos de integridade em determinados setores, de alterações à lei de financiamento de partidos as pessoas estão completamente off. Quanto aos partidos não quer dizer que não possam ter uma agenda, até apresentar propostas que vão ouvindo e caçando aqui e ali, mas a articulação é muito fraca e pouco lógica. Atenção que um partido que agora faz parte dos, digamos, partidos convencionais, já passou por esse processo. O Bloco de Esquerda levantava palcos morais que se não sabia do que falava era grave porque significava que era mesmo muito naïf. Mas se sabia era instrumental. Eu acho que sim, que era instrumental. Levantava assim uns palcos morais que já sabia que aquilo não ia ser aprovado, mas tomava posição. O próprio Partido Comunista deste ponto de vista também o fez. O PCP também apresentou algumas formas de combate à fraude e à especulação no setor privado que sabe não irem ser aprovadas mas faz o statement. Porque está a falar para o seu eleitorado.

As coisas têm de ter consequências, os processos não se podem arrastar durante anos nos tribunais.

Um objetivo de, uma vez mais, fazer de conta?
Depois podem dizer "nós apresentámos uma proposta que não foi aprovada, em que queríamos acabar com a promiscuidade entre as empresas e a política". Uma vez recebi um ataque de um membro do PCP porque eu tinha dado uma entrevista em que tinha falado na questão dos mecanismos internos dos partidos. A pessoa dizia que o PCP tinha "uma regra de ética" e que eu tinha falado do que não sabia, que o "PCP tem uma regra ética para os seus membros nos estatutos. O membro eleito do PCP não pode ganhar mais nem menos do que aquilo ganhava antes de ser eleito". A isso eu respondi que na prática eles vão buscar uma receita financeira. Porque a probabilidade de o inverso acontecer é praticamente nula. Ou seja, a probabilidade de uma pessoa do PCP que ganhava mais e que foi para uma posição eleita ver o partido reembolsá-lo da diferença não acontece. Isto é uma forma de financiamento que tem pouco que ver com a questão da ética. Isto para dizer que às vezes se levantam palcos morais. É por essa razão que é extremamente importante que os organismos atuem sobre comportamentos impróprios. Não assobiem para lado.

Que caminho se pode percorrer para combater essa perceção?
As coisas têm de ter consequências, os processos não se podem arrastar durante anos nos tribunais. Nós temos problemas antes de se falar em tribunais especializados. Fala-se em delação premiada e ainda nem sequer se assegurou uma proteção de denunciantes como deve ser. Ou seja, é dar um passo mais largo do que a perna. A mesma coisa com os tribunais especializados. Já alguém já discutiu a capacitação dos juízes? Como é que eles são formados? Têm falta de formação multidisciplinar. As pessoas têm uma perceção negativa da justiça, mas o facto é que depois quando interagem com a justiça ainda ficam com uma perceção mais negativa.

cferro@dn.pt

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