Para que queremos um excedente orçamental?

O Estado português precisa de reduzir o seu nível de endividamento. Este é um pressuposto consensual, que tem sido usado para justificar a necessidade de excedentes nas contas do Estado. A ideia soa intuitiva: para reduzir a dívida é preciso poupar, certo? Nem por isso. Não é preciso que as receitas do Estado em cada ano sejam superiores às despesas para que o peso da dívida diminua.

Vejamos um exemplo simples (não se assuste com os números, é menos difícil de perceber do que parece).

Imaginemos que a riqueza produzida no país em 2019 foi de 100 unidades monetárias e que a dívida pública no final do ano era de 120 unidades monetárias (ou seja, 120% do PIB). Se em 2020 o volume de produção crescesse 1,9% e os preços dos bens produzidos 1,4%, o valor do PIB em 2020 seria cerca de 103,3 unidades monetárias. Suponhamos também que o saldo orçamental será nulo em 2020, ou seja, que o Estado gastará exactamente o que receber. A ser assim, não seria necessário pedir mais dinheiro emprestado e o valor da dívida manter-se-ia em 120 unidades monetárias (salvo operações excepcionais que têm impacto na dívida e não no défice).

Nas circunstâncias descritas, o rácio da dívida pública sobre o produto cairia de 120% para cerca de 116% (o que corresponde a 120 a dividir por 103,4). Ou seja, o Estado não pouparia nada em 2020 e ainda assim o peso da dívida no PIB cairia cerca de quatro pontos percentuais. Este exemplo mostra que não é preciso o Estado poupar para fazer cair o peso da dívida.

Seguindo a mesma lógica, é fácil mostrar que mesmo que houvesse um défice orçamental de 1% do PIB em 2020 o rácio da dívida pública sobre o PIB cairia três pontos percentuais (ou seja, para 117%). Por outras palavras, as despesas do Estado poderiam até ser menores do que as receitas em 1% do PIB, e ainda assim o peso da dívida diminuiria. A chave para compreender este resultado está no aumento do PIB: aquilo que a economia produz a mais de um ano para o outro mais do que compensa o défice incorrido.

Os valores que utilizei no exemplo acima para o crescimento do PIB em valor (1,9% de aumento da produção combinado com 1,4% de aumento dos preços) correspondem ao que o governo prevê na proposta de Orçamento de Estado (OE) para 2020.

O mesmo não se aplica ao que se estabelece como objectivo para o saldo orçamental: o executivo não pretende ter um défice de 1% do PIB (que, como vimos, permitiria fazer baixar o rácio da dívida em três pontos percentuais do PIB); nem sequer se limita a fixar como meta um défice nulo (que melhoraria o rácio da dívida em quase quatro pontos percentuais). A proposta de OE 2020 visa atingir um excedente de 0,2% do PIB, um valor que está além do necessário para colocar o rácio da dívida pública numa trajectória decrescente.

Estabelecer objectivos para a dívida pública mais exigentes do que o necessário tem custos. Cada 0,1% do PIB de saldo orçamental representa cerca de 200 milhões de euros por ano. É mais do que o programa plurianual de investimentos em saúde que o governo inscreveu no OE2020. Estes recursos poderiam ser utilizados para melhorar o funcionamento dos serviços colectivos, para recuperar o investimento público e/ou para reduzir os impostos.

A questão que se coloca é: será o objectivo do governo para o saldo orçamental de 2020 excessivo? A resposta a esta questão não é óbvia.

Um dos argumentos que têm sido utilizados para justificar aquele objectivo é a credibilização do Estado português junto dos credores. Mas é difícil sustentar que um Estado cujo rácio da dívida está a cair de forma evidente não merece a confiança dos investidores. Ainda mais se os recursos em causa fossem utilizados em despesas que terão de ser realizadas mais cedo ou mais tarde (e em muitos casos é mesmo disso que se trata).

Outro argumento em defesa de um saldo orçamental positivo é a necessidade de respeitar as regras da UE. As normas orçamentais em vigor estabelecem metas para a redução do rácio da dívida e do défice estrutural. Quanto à primeira, tendo em conta a situação actual, é suposto a dívida descer no a uma média de três pontos percentuais do PIB. Como se viu acima, dadas as previsões para 2020, esta meta poderia ser atingida mesmo com défices orçamentais próximos de 1%.

Mais difícil é rebater o argumento de que o governo está obrigado a reduzir o défice estrutural. Se não sabe o que isto é, não se admire. Trata-se de um indicador não-observável, que está sujeito a estimações estatísticas baseadas em conceitos polémicos e de validade questionável. Se for este o principal motivo para poupar umas centenas de milhões de euros a mais do que seria necessário e desejável, a resposta à pergunta que dá o título a este texto seria qualquer coisa como: "na verdade, não queremos nem precisamos de um excedente orçamental; existe porque tem de ser". Não seria uma conclusão nova. Mas seria lamentável.

Economista e Professor do ISCTE

[O autor escreve segundo a ortografia pré-acordo ortográfico]

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