Diga Trump o que disser, Kim vai manter a opção nuclear

No dia 8 de agosto, o presidente Donald Trump declarou que se fosse reeleito alcançaria rapidamente um acordo com a Coreia do Norte relativamente ao seu programa nuclear. Afirmou que o único obstáculo era a incerteza relativa à eleição presidencial. Contudo, essa postura otimista não vai ao encontro da realidade. A Coreia do Norte tem sido capaz de desenvolver armas nucleares apesar da formidável coligação de países opositores, incluindo não apenas os EUA e os seus parceiros regionais, mas também a China, um aliado vital. Pyongyang comprometeu-se com a "completa desnuclearização da Península Coreana", mas tal não se verificou, apesar do uso de cenouras e paus pela coligação. A Coreia do Norte permanecerá provavelmente um Estado nuclear no futuro próximo.

De 2006 a 2017 a Coreia do Norte efetuou seis testes nucleares, e Kim Jong-un, que subiu ao poder em 2011, supervisionou não menos de 127 testes de mísseis. O Estado norte-coreano tem agora uma capacidade estimada de 30 armas nucleares, com potencial de projeção intercontinental.

Durante o desenvolvimento do seu programa nuclear, a Coreia do Norte esteve envolvida em várias negociações bilaterais e multilaterais, mas os resultados têm sido limitados. Por exemplo, as recentes cimeiras de Kim Jong-un com Moon Jae-in, o presidente sul-coreano, e Trump foram politicamente significativas mas não houve avanços úteis. As negociações falharam o objetivo da desnuclearização, pelo que as sanções se foram acumulando, baseadas numa série de resoluções do Conselho de Segurança das Nações Unidas desde 2006.

A Coreia do Norte procurou claramente prevenir a desnuclearização, e a sua estratégia tem sido cíclica, com quatro fases: crise, negociações, extração e deserção.

Começa com uma crise, tal como a de 1993-1994, quando Pyongyang disparou um míssil para o mar do Japão e depois removeu combustível nuclear contendo plutónio suficiente para fazer cinco ou seis bombas através do reator de Yongbyon. Outras crises incluíram o teste nuclear de outubro de 2006 e o lançamento do míssil intercontinental Hwasong-14 em Jjulho de 2017.

A hostilidade gerada pela crise conduz a negociações, tais como o quadro acordado de outubro de 1994 entre os EUA e a Coreia do Norte, a Declaração Conjunta das Conversações a Seis de fevereiro de 2007, ou a cimeira entre a Coreia do Norte e os EUA de junho de 2018, quando Trump e Kim se encontraram em Singapura.

Na terceira fase, a Coreia do Norte procura extrair algumas das recompensas acordadas, em troca de concessões que não afetam fundamentalmente o seu programa nuclear militar. Um exemplo seria o encerramento do reator nuclear de Yongbyon em 2007 em troca da entrega de óleo combustível pesado.

Por último, a Coreia do Norte afasta-se do acordo ao recusar dar passos concretos em direção à desnuclearização, abrindo caminho a uma nova crise.

A tática norte-coreana de extrair concessões desta forma tem sido menos eficiente no passado recente, especialmente depois de os EUA terem deixado de responder às provocações durante a política de paciência estratégica de Barack Obama. Pyongyang conseguiu obter algum reconhecimento político de Trump e Moon mas não alcançou benefícios concretos na forma de alívio de sanções ou pacotes adicionais de ajuda.

A Coreia do Norte pagou um preço pesado pelas suas armas nucleares, mas os benefícios foram considerados superiores. As armas nucleares oferecem pelo menos quatro vantagens internacionais e domésticas.

Em primeiro lugar, as armas nucleares são os instrumentos supremos de dissuasão militar. Segundo, a ameaça de um Armagedão nuclear dissuade as potências estrangeiras de desestabilizar o regime através de operações clandestinas. Em terceiro lugar, as armas nucleares podem ser utilizadas para extrair concessões económicas. Em quarto e último lugar, as armas nucleares são uma ferramenta de prestígio doméstico num país totalitário, uma demonstração essencial de liderança junto das elites e das massas norte-coreanas. As armas nucleares por si não são uma condição suficiente para o regime permanecer vivo, mas parecem ser uma condição necessária.

Neste contexto, pode argumentar-se que as preferências da Coreia do Norte em relação ao resultado das negociações são as seguintes, em ordem decrescente de importância:

1. Reter as armas nucleares e ser formalmente reconhecida como um poder nuclear, ao lado de China, EUA, França, Reino Unido e Rússia.

2. Reter as armas nucleares e ser informalmente reconhecida, numa posição semelhante à dos EUA relativamente a Israel e à Índia.

3. Reter as armas nucleares sem reconhecimento e sem sanções, o objetivo a curto prazo.

4. Reter as armas nucleares sem reconhecimento e sob sanções, o statu quo.

5. Desnuclearizar em troca de recompensas políticas, económicas e de segurança, o objetivo a curto prazo dos EUA e do resto da coligação, indo ao encontro da promessa norte-coreana.

6. Desnuclearizar sem recompensas, teoricamente o pior resultado para a sobrevivência do regime.

O primeiro, o segundo e o sexto cenários não são realistas nesta altura. A grande estratégia nuclear norte-coreana prende-se com o passar do quarto cenário para o terceiro, evitando o quinto e procurando extrair o máximo de benefícios durante as negociações.

A extração de recompensas económicas é particularmente relevante porque a economia norte-coreana permanece frágil. O país não pode reformar a sua economia como a China e o Vietname fizeram, visto que essa abertura conduziria provavelmente ao colapso do regime, que tem dependido fortemente de ferramentas de controlo totalitário que requerem uma sociedade fechada.

No final, o puzzle não se prende com saber porque é que a Coreia do Norte quer armas nucleares, mas sim porque é que a coligação de países opositores, principalmente os EUA e a China, não é capaz de forçar o país a abandonar o seu arsenal nuclear.

Deveria esperar-se que atores poderosos como Washington e Pequim fossem capazes de impor a sua vontade perante um pequeno país com uma população de 25 milhões e um PIB estimado em 40 mil milhões de dólares, mas tal não tem sido o caso. OS EUA e a China têm falhado e é provável que continuem a falhar porque as suas recompensas e ameaças não são credíveis.

Nem os EUA nem a China podem oferecer as mesmas garantias de segurança das armas nucleares. Se Kim abandonasse o seu arsenal, Washington promoveria ativamente a sua queda gradual e não o protegeria de um destino semelhante ao de Muammar Kadhafi e Saddam Hussein. Quanto à China, apesar da aliança com a Coreia do Norte e da utilidade a curto prazo de Pyongyang, a sobrevivência do regime de Kim não é essencial para a ascensão de Pequim, a longo prazo, ao estatuto de potência hegemónica regional.

Quanto às ameaças norte-americanas e chinesas, não devem tornar-se uma realidade. No caso dos EUA, o colapso do regime de Pyongyang é arriscado, mas tem benefícios potenciais. Pode desestabilizar a região, o processo de reunificação coreana requereria tremendos recursos financeiros, mas significaria o fim da ameaça nuclear norte-coreana, ofereceria profundidade estratégica na península, e marcaria o desaparecimento de um aliado chinês. Em todo o caso, os EUA preferem a pressão política e económica em vez de ação militar, que seria o instrumento mais radical de mudança de regime. Apesar da ocasional retórica agressiva, os EUA não têm estado dispostos a arriscar uma guerra na península em prol da reunificação ou da desnuclearização.

A China também é avessa ao risco. Apesar de Pequim ter permitido sanções contra Pyongyang e de ocasionalmente punir o seu aliado, parece preferir uma Coreia do Norte nuclear a um regime colapsado que desestabilizaria a economia regional, provocaria uma onda de refugiados, permitiria às forças norte-americanas alcançar a fronteira chinesa, e significaria o fim de um aliado político. Neste contexto, qualquer pressão político-económica que os EUA possam exercer não será completamente eficiente porque a China tende a proteger a Coreia do Norte.

Infelizmente, considerando a sua posição particularmente delicada no sistema internacional, a promessa norte-coreana de desnuclearização não deve concretizar-se. Poderia ocorrer no caso de colapso do regime ou num cenário especialmente confuso de sucessão política em que a nova liderança requeresse apoio chinês no terreno. Fora esses cenários radicais, as armas nucleares provavelmente permanecerão na Coreia do Norte. Assim sendo, não faz sentido falar de desnuclearização iminente, tal como Trump fez. A Coreia do Norte é um ator racional que procura aumentar as suas probabilidades de sobrevivência, o que nas presentes circunstâncias implica evitar a desnuclearização.

Professor na Universidade IE em Madrid, investigador do IPRI-NOVA, e associado do Instituto da Defesa Nacional. Especializado em Relações Internacionais pelas universidades de Cambridge, Columbia e Harvard, durante uma década foi professor e investigador na Coreia do Sul, no Japão, em Taiwan e nos EUA.

Este texto baseia-se no artigo publicado em inglês no The World Today da Chatham House, a 5 de outubro de 2020.

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