"É urgente reduzir e reforçar o Estado"

Autor do livro 'O Sobrepeso do Estado' (2005), o ex-ministro Miguel Cadilhe fala ao DN do problema do endividamento de Portugal - um país que está neste momento nas mãos dos credores externos. Em sua opinião, estes estão a dizer-nos é que "há competitividade a menos e Estado a mais"

O Estado é demasiado "pesado"?

O Estado é excessivo, assim penso há anos. Entretanto as coisas agravaram-se. O excesso evidencia-se a vários níveis. Primeiro, é o funcionamento corrente deficitário, não obstante a fiscalidade que sobrepesa. E é a acumulação de volumosos passivos directos e indirectos. Depois, são os outros desequilíbrios macroeconómicos e a capacidade futura de pagar os passivos. Finalmente, é a novíssima ditadura dos credores externos. 

Estamos então nas mãos dos credores externos?

Infelizmente. No fundo, o que eles agrestemente estão a dizer-nos é que há competitividade a menos e Estado a mais. Não conheço dito mais eficaz, quando o devedor, que somos nós, está estruturalmente sobre-endividado. É claro que a conjuntura mundial e o desgoverno das nossas finanças públicas em 2009 e em parte de 2010 foram apenas as causas próximas que precipitaram o descrédito. Emergiu uma duríssima constrição financeira, de raízes estruturais, que muito condiciona a política orçamental e obriga a redimensionar as funções do Estado.

Mas o Governo tomou recentemente medidas para reduzir o défice. Não são suficientes?

Temo que não. Veremos. Todos estamos expectantes quanto à execução orçamental de 2011. O executado terá de ser bastante melhor do que o orçamentado; isso é mais vital do que nunca. O pior tem sido o peso corrente do Estado, que vem crescendo e exorbitando em relação ao PIB. Somos um dos países com maior "esforço fiscal", todavia há défices ano a ano. Incumprimos uma regra de saúde financeira, básica na nossa situação: "Não façamos défices estruturais, nem correntes nem primários." Como se sabe, o chamado défice estrutural é limpo do ciclo económico e das medidas temporárias, como a do fundo de pensões da PT. O conceito liga-se a essa coisa inescapável e supra--anual que é a sustentabilidade das finanças públicas. Portugal caiu na insustentabilidade, carece de correcções estruturais, não apenas conjunturais. 

Quanto à dívida pública? Como é possível controlá-la?

A dívida pública - a oficial e a equiparável, mais a furtiva - é excessiva e vem em crescendo. Temos de ver, na íntegra, a dívida vincenda, incluindo, por exemplo, decorrências das PPP, da política energética, das empresas públicas penduradas no Orçamento. E temos de inflectir a tenebrosa dinâmica da dívida, em percentagem do PIB. Sabemos que isso se joga em três tabuleiros, para além da venda de activos públicos: 1.º - O crescimento do PIB, quanto maior, melhor, é porém decepcionante. 2.º - A taxa média do juro, quanto menor, melhor, propende porém a subir. 3.º - O superavit público primário, quanto maior, melhor, é porém défice. Estamos mal, pois, nos três tabuleiros. Sabemos que o último deles é o que está mais ao alcance dos políticos, ora aí se joga também a dimensão do Estado.

Há ainda os  desiquilíbrios macroeconómicos e a capacidade de pagar...

Há o défice externo, persistente, e há a dívida externa, em escalada. Estes níveis e ritmos insuportáveis são, em grande parte, efeito do Estado excessivo. E quanto à nossa futura capacidade de pagar, a economia tem exibido, como já referi, um frouxíssimo crescimento, quer efectivo quer tendencial. Esta frouxidão ou este recuo do PIB é, também, em grande parte efeito do Estado excessivo. É a cereja azeda no cimo do bolo. É um outro modo de aquilatarmos as desproporções e os irrealismos da dimensão do Estado.

Mas qual é então a solução?

Conjugando tudo, temos uma percepção nítida de como é urgente e irrecusável reduzir e reformar o Estado.

Os investimentos em obras públicas contribuem para o desenvolvimento do País ou, pelo contrário, comprometem o crescimento futuro?

Há boas e há más obras públicas. Devemos olhar à utilidade relativa da obra e à circunstância orçamental e macroeconómica. Infelizmente, temos muitos casos de más ou de péssimas afectações de recursos em obras públicas. Pioram o problema da dimensão do Estado. Em geral, quando se trata de grandes despesas, correntes ou de capital, devem os nossos políticos abjurar os projectos chumbados por severas e independentes análises custos/benefícios. E acho que nos faria bem revisitar e reforçar o velho critério do "prazo de recuperação em divisas", que é afinal uma forma de discriminar entre transaccionáveis e não transaccionáveis.

Em sua opinião, como se relacionam essas despesas com a competitividade?

Muitas dessas grandes despesas pouco ou nada melhoram a nossa competitividade, ou a nossa produção de transaccionáveis, como agora se volta a falar. Pelo contrário, tais despesas agravam directa ou indirectamente o défice externo, a dívida externa. Talvez agora se compreenda melhor por que razão estive, à época, contra empreendimentos como a Expo'98, por exemplo. São erros que atingem em cheio a estrutura produtiva, a balança externa, o crescimento potencial do PIB, a sustentabilidade das finanças públicas e o bom uso do endividamento. 

Em sua opinião, para eliminar o défice público, o Estado deveria privilegiar o aumento de impostos ou a redução da despesa?

Sou, indubitavelmente, pela redução da despesa. Por um lado, já temos "esforço fiscal" a mais, que traz cansada a economia e castigado o crescimento. Por outro lado, o aumento de impostos tem sido acomodatício e permissivo de mais despesa. Em vez da subida, recomendo a descida de impostos. Enfim, logo que possível, porque agora a mencionada constrição financeira fala mais alto.

O Estado deveria considerar a possibilidade de despedimentos na função pública?

Não defendo a alteração radical dos regimes da função pública, mas não sei se não nos confrontaremos com essa fatalidade por força dos erros acumulados. Certo para mim é que Portugal tem de reconceituar e redimensionar o Estado, no sentido amplo de sector público administrativo e empresarial que vimos considerando na entrevista.

Como? O novo Governo inglês vai suprimir 500 mil...

Defendi no livro de 2005 as "rescisões amigáveis", por mútuo acordo, de funcionários dispensáveis (sublinhe-se a dispensabilidade). Todavia, tal implicaria um esforço financeiro avultado por causa das indemnizações (como, aliás, os despedimentos). Por isso, propus a constituição de um fundo sui generis, destinado a pagar a reforma conceitual do Estado. Por outro lado, essas rescisões agravariam o desemprego oficial, ainda que muitos desses funcionários estivessem em quase desemprego oculto. Passados cinco anos, tudo se complicou ainda mais, como se sabe. 

Onde se deve cortar para reduzir a despesa pública?

Temos de reconceituar o Estado, num complexo de reformas orientadas para menos despesa e mais modernização. Reside aí o cerne do problema, deixemo-nos de evasivas. Temos de abandonar o Estado pesado, fraco, gastador, burocratizado. E passar a um Estado magro, forte e eficiente, contido em limites que a economia e a competitividade suportem. Indico caminhos no livro de 2005. É evidente que muitos cortes de despesa não terão de esperar por reconceituações do Estado e pelas inerentes reformas estruturais, pois são cortes visíveis a olho desarmado.

E os outros?

Outros cortes requerem análise mais fina e avaliações independentes dos serviços gastadores. É a via das "auditorias externas". Foi solução que procurei instituir em 1989, foi mesmo publicada em Diário da República. Surgiu como contrabalanço ao despesista "novo sistema remuneratório" da função pública, mas caiu em desuso após a minha saída das Finanças. Retomei-a no livro citado. Se a solução tivesse sido consequente, teríamos agora um Estado redimensionado, suportável e muito mais eficiente. As auditorias deveriam, obviamente, incluir os regimes financeiros, que são um campo vital de reequilíbrio da dimensão do Estado.

E qual a lógica a seguir quanto aos regimes financeiros?

Há serviços em que não podemos fixar um preço. Por exemplo, a defesa nacional. Mas em muitos outros serviços isso é possível e praticável. Pois bem, os serviços susceptíveis de pricing deveriam ser reequacionados sob a lógica "utilizador-pagador": quem usa e pode, paga, quem não pode não paga, ou paga mais tarde. Se não formos por aqui, o Estado social e a verdadeira equidade, que defendo, poderão desembocar, por via das finanças, num beco sem saída.

Mas para fazer essas alterações teria de se alterar a Constituição? Acha possível?

A reforma conceitual do Estado requer alterações de regimes, alguns deles têm consagração constitucional. Portanto, será preciso abrir as portas a uma revisão constitucional. Por exemplo, na Constituição há, julgo, uma certa aversão à aplicabilidade da referida regra do "utilizador-pagador", precisamente em áreas mais gastadoras. A Constituição é omissa, senão avessa, em compaginar equidade e princípio "utilizador-pagador", o que se me afigura um sério equívoco que pode propiciar situações de falsa equidade.

Em Portugal existe uma eficiente fiscalização da máquina do Estado?

Distinguindo entre entidades fiscalizadoras e objectos de fiscalização, diria que temos entidades em número bastante. Há entidades de controlo interno, externo, administrativo, político (Parlamento), jurisdicional (Tribunal de Contas). Diria, porém, que precisamos de melhorar os controlos a nível dos objectos em três linhas principais: a legalidade e os códigos de ética; a efectividade e produtividade dos serviços; a execução orçamental. Por exemplo, tenho defendido que o controlo parlamentar da execução orçamental, isto é, ex post, deve ser mais vigilante e mais oportuno. E espero que uma melhor fiscalização, em geral, ajude a respeitar a Lei de Enquadramento Orçamental, a qual, veja-se bem, está em vias de ser reajustada antes de estar plenamente cumprida, longe disso.

O Tribunal de Contas tem capacidade para fiscalizar tudo?

Preferia, e prefiro, apostar em secções especializadas do Tribunal de Contas, vocacionadas e bem dotadas para o efeito. Dizia assim em artigo de 1997: "Acaso não existisse o Tribunal de Contas (ainda bem que existe), seria muito mais convicto a recomendar que o País desse o exemplo e tomasse a iniciativa de instituir uma comissão independente de especialistas, à qual caberia identificar e integrar eventuais défices ocultos e dívidas ocultas e contribuir para a transparência e a credibilidade das finanças públicas."

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